سازندگی چرایی خالی بودن صندوق توسعه ملی را بررسی کرده و گزارش می‌دهد که سه رئیس‌جمهور پیشین و رئیس‌جمهور فعلی با این صندوق چه کرده‌اند
رئیس صندوق توسعه ملی گفته است از 150 میلیارد دلار منابع صندوق فقط 10 میلیارد دلار در آن باقی مانده است
مهرداد مهدویان؛ خبرنگار سازندگی
مهدی غضنفری، رئیس صندوق چند روز پیش خبر از آن داد که «فقط ۱۰ میلیارد دلار ذخیره ارزی داریم» در حالی که به نظر می‌رسید، ذخایر ارزی ایران در صندوق بسیار بیش از این عدد باید باشد.
«حساب ذخیره ارزی» در سال ۱۳۷۹ در دولت سیدمحمد خاتمی تشکیل شد. خاتمی در خصوص ضرورت تشکیل این حساب گفته بود: «در گذر از سال ۱۳۷۷ به ۷۸ شب‌های متمادی خواب نداشتیم و روزها نگرانی‌مان در اوج بود چون فقط سه روز ذخیره گندم در کشور داشتیم. آیا شما می‌دانید به خاطر نداشتن ارز، در جایی که نمی‌توانستیم بدهی‌هایمان را بپردازیم با سیلی صورت خود را سرخ نگه داشتیم؟» به همین دلیل حسابی راه‌اندازی شد تا ایران ذخایر ارزی خود را در آن نگهداری کند. خاتمی زمانی که سکان دولت را به دست محمود احمدی‌نژاد سپرد، در این حساب بیش از ۱۵ میلیارد دلار ذخیره ارزی داشتیم. نام این حساب بعدها به «صندوق توسعه ملی» تغییر کرد و دولت احمدی‌نژاد که بیش از ۷۰۰ میلیارد دلار درآمد نفتی داشت، هم حساب ذخیره ارزی را منحل کرد و هم «صندوق توسعه ملی» را خالی تحویل دولت روحانی داد. با این حال حسن روحانی موجودی صندوق را تا ۱۲۰ میلیارد دلار افزایش داد، در پایان دولت‌اش صندوقی را تحویل دولت سیدابراهیم رئیسی داد که موجودی‌اش به خاطر تحریم‌های اقتصادی کاهش یافته بود اما گویا اکنون وضعیت این صندوق وخیم گزارش می‌شود. گویی تیر غیب به آن شلیک شده است.
اغلب کشورهایی که نفت می‌فروشند، بخش مهم از درآمدهای نفتی خود را در حساب یا صندوق ذخیره می‌کنند تا هم پس‌اندازی برای دوران گرفتاری‌شان باشد و هم اندوخته‌ای برای نسل‌های آینده. در کشور هم ابتدا حساب ذخیره ارزی سپس صندوق توسعه ملی ایجاد شد تا همه درآمدهای نفتی هزینه امور جاری نشود اما براساس آنچه این روزها می‌شنویم، ظاهراً این مسیر در کشور ما طی نشده و صندوق توسعه ملی تبدیل به قلک دولت شده است؟
مهدی غضنفری همین چند روز پیش گفت: «از ۱۵۰ میلیارد دلار منابع این صندوق ۱۰۰ میلیارد دلار آن هزینه شده، ۴۰ میلیارد دلار به صورت تسهیلات توزیع شده و فقط ۱۰ میلیارد دلار در آن باقی است.» پس جا دارد این پرسش را مطرح کنیم که چرا منابع صندوق توسعه ملی در سال‌های گذشته خالی شده است؟ آن‌گونه که مهدی غضنفری گفته، در صندوق توسعه ملی ۱۵۰ میلیارد دلار ذخیره ارزی داشته‌ایم که ۱۰۰ میلیارد دلار آن هزینه شده و دیگر بازنمی‌گردد، ۴۰ میلیارد دلار آن مشکوک‌الوصل است و فقط ۱۰ میلیارد دلار ذخیره ارزی داریم. البته رئیس پیشین سازمان برنامه و بودجه چنین اعتقادی ندارد و معتقد است: «اظهاراتی مبنی بر تاراج و غارت منابع صندوق توسعه ملی، القاکننده شبهه غارت منابع توسط دولت‌هاست. در حالی که برای قضاوت درست درباره آنچه بر منابع صندوق گذشته باید مستند و دقیق صحبت کرد.»
در همین زمینه ذبیح‌الله خدائیان، رئیس سازمان بازرسی کشور نیز با اشاره به تبدیل شدن صندوق توسعه ملی به خزانه دوم دولت‌ها گفته است: «اولین نکته این است که صندوق توسعه ملی شفافیت لازم را ندارد. متاسفانه امروز از ۱۵۰ میلیارد دلار منابع صندوق تاکنون حدود ۱۰۰ میلیارد دلار آن را دولت‌ها برداشته‌اند. صندوق باید سرمایه‌ای برای آینده باشد، در حالی که تبدیل به تهدیدی برای آینده شده است.»
اظهارنظر رئیس سازمان بازرسی کل کشور به این واقعیت نزدیک است که صندوق توسعه ملی از ماموریت‌های اصلی خود دور مانده و دولت‌ها به این صندوق به‌مثابه قلک می‌نگرند. آقای خداییان در این زمینه گفته: «جایگاه صندوق توسعه با بانک‌ها عوض شده است. همچنین صندوق توسعه ملی باید مستقل باشد و در شرایط فعلی که دبیرخانه صندوق در سازمان برنامه و بودجه است، مشخص است که دغدغه سازمان صرفاً تدوین و تنظیم بودجه کشور است و دغدغه‌ای در زمینه منابع صندوق توسعه ملی ندارد.»
اما سوال این است که دولت قبل چرا به منابع صندوق دست‌درازی کرد؟ محمد‌باقر نوبخت به این سوال این‌گونه پاسخ داده است: «مشکل بزرگی که برای صندوق توسعه ملی ایجاد شد، بعد از تشدید تحریم‌ها و سقوط درآمدهای نفتی ایران به چیزی حدود ۵ تا ۶ میلیارد دلار بوده است. بعد از تشدید تحریم‌ها، شرایط اقتصاد کشور به گونه‌ای جلو رفته که دولت‌ها مجبور به استفاده از تمام ظرفیت‌ها برای جبران کسری بودجه خود بوده‌اند، چراکه استفاده از مکانیسم‌هایی مانند فروش اوراق برای دولت بدهی هنگفتی ایجاد می‌کرد.»
همان‌طور که نوبخت شرح داده، دولت قبل حل مشکلات کشور را در رفع تنش‌های بین‌المللی می‌دید. حسن روحانی بارها گفت که بدون حل مسائل دیپلماسی قادر به اداره کشور نیست. برجام به همین دلیل به تصویب رسید اما زمانی که آمریکا به صورت یک جانبه از برجام خارج شد، دولت وقت به بن‌بست رسید. فکرش را بکنید قول داده‌اید وسیله‌ای را تعمیر کنید اما جعبه آچار را از شما گرفته‌اند. به این ترتیب، دولت دوازدهم رسماً خلع سلاح شد و برای اداره کشور به منابع در دسترس کشور رو آورد. مهم‌ترین منبع در دسترس دولت، منابع صندوق توسعه ملی بود که از ارقامی حدود ۵ تا ۱۰ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۲ به بیش از ۱۲۰ میلیارد دلار در سال ۱۳۹۶ رسیده بود. این منابع خرج امور جاری کشور از آب‌رسانی به اهواز تا خرید واکسن کرونا شد. این رویه ادامه پیدا کرد اما از زمان استقرار دولت سیزدهم به دلیل فهم ناقص مدیران اقتصادی دولت مستقر، نقش بازار بدهی به تدریج کم‌رنگ شده و مسئولیت تامین کسری بودجه بر دوش بانک‌ها، بانک مرکزی به‌خصوص صندوق توسعه ملی افتاده است. به این ترتیب، اظهارات مهدی غضنفری، اگرچه دور از واقعیت نیست اما همه واقعیت نیست. او دولت‌های قبل را متهم کرده اما دولت سیزدهم را در فهرست تضییع‌کنندگان منابع ارزی قرار نداده است.
ماموریت صندوق توسعه ملی
صندوق توسعه ملی در سال ۱۳۸۹ و به موجب ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه به تصویب مجلس رسید. هدف اصلی صندوق، تبدیل بخشی از عواید ناشی از فروش نفت، گاز و میعانات گازی و فرآورده‌های نفتی به ثروت‌های ماندگار، مولد و سرمایه‌های زاینده اقتصادی و حفظ سهم نسل‌های آینده بوده اما شواهد نشان می‌دهد، بخش عمده‌ای از منابع ذخیره شده در این صندوق، خرج جبران کسری بودجه شده است.
با این حال یکی دیگر از بزرگ‌ترین چالش‌های صندوق توسعه ملی در سال‌های گذشته این بوده که قرض‌گیرندگان حاضر به پرداخت بدهی خود نیستند. از سوی دیگر، آمارها نشان می‌دهد ۶۷ درصد از منابع این صندوق را دولت‌ها برداشت کرده‌اند. مهدی غضنفری در همین زمینه گفته: «در حالی که متوسط نرخ بازده (سالانه) آنها حدود ۶ درصد بوده، متوسط نرخ بازگشت سرمایه برای صندوق توسعه ملی صفر بوده که نشان می‌دهد بعد از ۱۰ سال در عمل صندوق کوچک شده است و اگر مسیر استهلاک منابع ادامه یابد، صندوق به‌طور کامل از بین می‌رود.»
این در حالی است که مقایسه ثروت انباشت شده در صندوق توسعه ملی در کشور ما با صندوق‌های ثروت ملی جهان بسیار ناامیدکننده است. کافی است عدد ۱۰ میلیارد دلاری که در صندوق توسعه ملی ایران باقی‌مانده را با ذخیره ۴۵۰ میلیارد دلاری قطر و ۶۰۷ میلیارد دلاری عربستان مقایسه کنید.
صندوق توسعه ملی چرا به این روز افتاد؟
برای درک شرایط امروز صندوق توسعه ملی باید به سابقه رابطه مالی با دولت‌ها در اقتصاد کشور و تکرار آن امر در صندوق توسعه ملی همچنین عملکرد صندوق توسعه ملی در سال‌های گذشته، لوازم و الزامات صندوق توسعه با توجه به ضرورت‌های اقتصادی کشور توجه کرد. در برنامه عمرانی سوم پیش از انقلاب سال ۱۳۴۶ تاسیس سازمان برنامه و بودجه پیش‌بینی شده بود. قرار بود از سال ۱۳۴۱ تا ۱۳۴۶ از سهم ۵۵ درصدی درآمد نفت ۸۰ درصد درآمدها به سازمان برنامه وقت تخصیص داده شود همچنین قرار شد، حساب مخصوصی هم در بانک مرکزی داشته باشد. در ماده ۱۰ برنامه سوم قبل از انقلاب آمده بود که از نظر هماهنگ کردن فعالیت‌های اقتصادی دستگاه‌های مختلف دولت و نیز به منظور تامین حسن اجرای برنامه هیاتی به نام (هیات عالی برنامه) تحت ریاست نخست‌وزیر و عضویت ۶ نفر یعنی وزیر دارایی، وزیر اقتصاد، رئیس کل بانک مرکزی ایران و سه نفر شخصیت مطلع تشکیل شود. بعد از انقلاب طبق ماده ۶۰ قانون برنامه سوم و قانون برنامه چهارم حساب ذخیره مطرح شد. هدف از طرح این موضوع ثبات‌سازی و حذف مازاد درآمدهای نفتی بود؛ تا بتوانیم در دوران رونق و رکود این منابع را دوباره تزریق کنیم. نکته این است که در قانون مورد اشاره خیلی صریح آمده است که استفاده از حساب ذخیره ارزی برای تامین کسری ناشی از عواید غیرنفتی بودجه، ممنوع است. اما در سال‌های گذشته کسانی که بودجه‌نویس بودند باید به این موضوع توجه می‌کردند اما این اتفاق رخ نداده و منابع صندوق صرف بودجه جاری شده است.
حسب اطلاعات موجود با احتساب برداشت‌های دولت قبل از واریز به حساب در مجموع ۹۵/۴ درصد وصولی نفت خام از زمان آغاز دوره فعالیت حساب ذخیره تا پایان سال ۱۳۸۸ توسط دولت مصرف شده و تنها ۴/۶ درصد آن اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی یا در حساب مزبور ذخیره شده است. این شرایط ادامه پیدا کرد و بازپرداختش برای کشور به یک معضل بدل شد. حالا امروز می‌توان گفت که نوع تقاضای کشور برای این منابع تغییری نکرده و فقط ارقام بزرگ‌تر شده است. به این ترتیب، بخش زیادی از منابع موجود تبدیل به ریال شد و به صورت تسهیلات پرداخت شد. البته مبلغ قابل توجهی هم بابت مهار آب‌های مرزی و دشت سیستان و خوزستان تسهیلات داده شده است.
در همه سال‌های گذشته صندوق توسعه ملی به کرات به دولت‌ها تسهیلات ارائه داده است. اما نکته خیلی مهم این است که اثرات اقتصاد کلان این مقدار عرضه ارز در طول چند سال گذشته توسط دستگاه‌های اجرایی بررسی و نظارت نشده است. کسی نپرسید اثر این حجم از پولی که هر سال به بودجه کشور تزریق شده بر قیمت ارز، پایه پولی و سطح بدهی دولت به لحاظ ارزی چه بوده است؟ یادمان باشد از ارزی صحبت می‌کنیم که صندوق موازی با بانک مرکزی در بازار ارائه می‌کند. پس لزوماً انحصار عرضه ارز به بازار، دست بانک مرکزی نبوده و صندوق در ارقام خیلی بزرگ در این بازار دخالت کرده است. شاید ناخواسته یکی از دلایلی که رفتار بازار ارز قابل انتظار نبوده به همین علت باشد.
در رابطه با رابطه مالی دولت و صندوق تبصره مهمی وجود دارد. در بند خ مصارف صندوق تصریح شده که استفاده از منابع صندوق برای اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه و بازپرداخت به هر شکل ممنوع است. این بند بسیار محکم و روشن است اما در سال ۱۳۹۶ مجموع ارقام ارزی که دولت براساس مصوبات مجلس (فقط ایراد به دولت‌ها نیست، مجموعه حکمرانی ما در مجلس و دولت مطرح است) ۲۳۰۰ میلیون دلار براساس تبصره ۴ منابعی از صندوق توسعه به صورت تسهیلات دریافت کرده است. با وجود قانون صندوق و احکام دائمی برنامه‌های توسعه؛ در نهایت مجلس و دولت شرایط را به امروز رساندند. از منابع حاصل از درآمدهای نفتی مطابق قانون باید سهمی به دولت، سهمی به وزارت نفت و سهمی به صندوق توسعه داده شود. اما عملاً در این سال‌ها ما شاهد برگشت سهم و تخصیص مجدد آن به صنعت نفت کشور هستیم.
شاید بتوان گفت به جز آرامکو در منطقه، بقیه شرکت‌های دولتی نفتی عضو اوپک توانسته باشند در این اندازه منابع به خودشان بازگردانند که ما انجام دادیم. یعنی حدود ۲۵ میلیارد دلار سرمایه‌گذاری از محل صندوق توسعه ملی در حوزه نفتی است.
شیوه تخصیص‌های صندوق
سه مدل تخصیص در صندوق توسعه صورت می‌گیرد. یکسری سپرده‌گذاری‌های ارزی است. عاملیت‌های ارزی که از طریق طرح بانک‌ها می‌آیند هم مدل دوم است و سومین حالت عملیات‌های ارزی صندوق است. در بررسی‌ها مشخص شده که این تخصیص‌ها براساس قواعد داخلی صندوق صورت نگرفته است. مشخص نیست که در انتها می‌خواهیم صندوق توسعه نقش ثبات‌ساز داشته باشد یا خیر. در اینکه در آیین‌نامه و اساس‌نامه صندوق به نقش ثبات‌ساز اشاره نشده و به‌طور اصولی و سازمان یافته این نقش را بر عهده ندارد، شکی نیست اما عملاً کسری بودجه عمومی دولت را بر عهده گرفته که ارقامش هم رو به افزایش است. به‌طور مثال در حال حاضر رابطه نیروگاه‌ها با توانیر یک مساله جدی است. در قانون بودجه با این موضوع مواجه هستیم که مطالبات شرکت‌های تولیدکننده برق از شرکت‌های تابعه وزارت نیرو در حکم مطالبات آنها از دولت است. اما نکته آن است که بخش عمده‌ای از شرکت‌های تولیدکننده برق از تسهیلات ارزی صندوق بهره‌مند شد‌ه‌اند. در راستای حل معضل بدهی‌ها این بحث مطرح شد که تمامی این مطالبات به مطالب صندوق از دولت بدل شود. اگر این امر صورت گیرد، یعنی شرکت‌های دولتی این بار را از دوش خود برداشته‌اند و به دوش بودجه عمومی کشور انداخته‌اند. در این میان می‌توان به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس از مجموع بدهی دولت در بخش‌های مختلف که در سال ۱۳۹۸ منتشر شد، اشاره کرد. در آن گزارش بدهی ارزی دولت به صندوق مطرح نشده بود. در حالی که بدهی دولت به صندوق، ارزی است و نه ریالی. چه طبق تبصره‌های بودجه و چه طبق مصوبات صندوق توسعه ملی این بدهی‌های ارزی باید پرداخت شوند. پس در نظام پایش مدیریت بدهی دولت باید به صورت ارزی درج شود؛ که نرخ سودش هم یک درصد دلاری است. یعنی انگار که یک سرمایه‌گذار خارجی به دولت پول داده باشد. به نظر می‌رسد اگر همین امروز براساس ارز نیمایی مجموع مطالبات صندوق را به صورت ریالی در نظر بگیریم؛ ارقام نهایی نسبت به GDP خیلی بیشتر خواهد شد.
در این سال‌ها مهم‌ترین عملکرد مستقل صندوق اعطای تسهیلات به بخش‌های خصوصی، تعاونی‌ها و بنگاه‌های اقتصادی متعلق به موسسات عمومی غیر دولتی بوده است؛ که طرح‌های آنها از طریق بانک‌های عامل صندوق تعیین و صندوق آنها را با اساس‌نامه تطبیق می‌دهد. در نهایت منابع ارزی از طریق بانک‌ها تخصیص داده می‌شود.
دیدگاه خود را بنویسید